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“Todo lo sólido se desvanece en el aire; todo lo sagrado es profanado, y los hombres, al fin, se ven forzados a considerar serenamente sus condiciones de existencia y sus relaciones recíprocas”. Esta frase del manifiesto comunista sintetiza lo ocurrido con el peronismo bajo el liderazgo de Carlos Menem, Presidente de la República Argentina durante 1989 y 1999. Por primera vez hubo un líder dentro del movimiento que re-interpretó a Juan Domingo Perón y buscó aggiornar la doctrina justicialista. Ante un mundo convulsionado y tendencialmente unipolar, guio a Argentina a reconsiderar sus condiciones de existencia y relaciones recíprocas.
No es el objetivo de estas líneas reflexionar sobre la importancia del menemismo en la historia política argentina, pero sí nos proponemos analizar el inicio de su política exterior de alineamiento con Estados Unidos. Además, tomando el debate que se generó entre senadores y diputados en torno al envío de buques al Golfo como caso de estudio, se pretende examinar de forma diacrónica el rol que ocupó el Parlamento argentino en el establecimiento de la agenda de política exterior en primera instancia, y también como “control” del Poder Ejecutivo en la misma materia.
En términos generales, la elaboración de la agenda de política exterior en países presidencialistas se encuentra primordialmente diseñada por el Poder Ejecutivo, aunque existen ciertos elementos que nos permiten analizar el rol de las legislaturas en la conformación de la misma. El principio de separación de poderes, la autonomía institucional, sumado a la elección separada del presidente y los miembros del Congreso, brindan las bases para sustentar la afirmación anterior.
Gary Cox, Scott Morgenstern y Leandro Wolfson han estudiado los procesos de toma de decisiones de los Parlamentos democráticos y elaboraron tres categorías de análisis en función de cómo interactúan y se relacionan con el Poder Ejecutivo. Dichas categorías son: a) generativa, donde las legislaturas forman y remueven gobiernos y, a su vez, cargan con la responsabilidad principal de la toma de decisiones y, por tanto, gravitan en el diseño de la política exterior; b) la posición del Parlamento puede ser proactiva, por la cual propicia y sanciona sus propias propuestas legislativas; y c) existe una modalidad reactiva que se limita a enmendar y/o vetar las propuestas del Ejecutivo.
Ante esas categorías, los autores clasifican a los parlamentos latinoamericanos como eminentemente reactivos, considerando que el proceso decisorio en materia de política exterior es asimétrico, en tanto y en cuanto el Ejecutivo es el que propone medidas y confecciona la agenda de política exterior. Esto genera que la legislatura se vea como un actor fundamentalmente de control y legitimación de la política elegida por el Ejecutivo. Consideramos, entonces, que este marco teórico ilustra las particularidades de la política exterior del periodo.
Nuevo mundo, nuevo peronismo
El justicialista Carlos Saúl Menem accedió a la primera magistratura en julio de 1989, meses antes de uno de los hechos más trascendentales del siglo XX: la caída del muro de Berlín. Pese a que la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) sobrevivió dos años más, este acontecimiento marcó el final de la Guerra Fría y propició una reconfiguración del sistema internacional, en donde la hegemonía de Estados Unidos, el capitalismo como modelo de producción y la democracia liberal como modelo político parecían haberse impuesto para siempre. Ante estos hechos de coyuntura, y a pesar de haber basado su campaña electoral en un regreso a “las bases” del peronismo —es decir, la doctrina de tercera posición—, el apoyo a la industria nacional y protección del Estado a los sectores vulnerables, la década de los noventa terminó por ser escenario de cambios profundos con respecto a la estructura económica nacional y, por sobre todo, la inserción internacional del país. La política exterior del período menemista presentó un fuerte viraje en relación a la política exterior tradicional Justicialista.
Lo que Carlos Ecudé denominaría como “realismo periférico” fue el basamento teórico de la alineación argentina casi irrestricta y de las “relaciones carnales” con los Estados Unidos. La adopción de este patrón de inserción internacional se vinculó especialmente con el contexto internacional. A modo ilustrativo, en 1992, Francis Fukuyama publica su polémico libro “El fin de la historia y el último hombre”, donde postula que la Historia, como lucha de ideologías, ha terminado, y que el mundo estará irremediablemente sujeto a una democracia liberal impuesta tras el fin de la Guerra Fría.
Es posible que la élite dirigente argentina compartiera el diagnóstico de Fukuyama al propiciar el alineamiento con los Estados Unidos. Sucede que desde la percepción del gobierno, la única manera de resolver las dificultades de política interna, híper-inflación, inestabilidad y deuda externa, era lograr esta alianza estratégica y económica con Estados Unidos y los países desarrollados de Occidente.
Las medidas de apertura económica y reforma del Estado adoptadas desde inicios del gobierno menemista fueron la manifestación interna del ingreso al patrón de “relaciones especiales” con Estados Unidos. Los hitos del “alineamiento” en materia de política exterior fueron: la desactivación del proyecto misilístico Cóndor II, la ratificación del Tratado de Tlatelolco o de No Proliferación Nuclear, la firma en forma conjunta con Brasil del Acuerdo para el Uso Exclusivamente Pacífico de la Energía Nuclear y la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC), y el retiro del Movimiento de Países no Alineados, entre otras.
Sin embargo, la participación argentina en la Guerra del Golfo a partir de septiembre de 1990 es la acción que se constituyó como la primera medida trascendente que demostró la adopción de dicho patrón en el ámbito externo. Esta participación se dió en el marco de una fuerza de coalición integrada por 34 países, entre ellos la Argentina, y liderada por Estados Unidos. La misma fue autorizada por las Naciones Unidas y, entre el 2 de agosto de 1990 y el 28 de febrero de 1991, se enfrentó a la República Irak en respuesta a la invasión y anexión del Estado de Kuwait.
Fantasmas del pasado marcan la política exterior
En el inicio, y de acuerdo a la tradición histórica peronista en materia de política exterior —alineación occidentalista pero no automática—, el gobierno argentino se mostró renuente a la alternativa de un envío inmediato de tropas a la zona en conflicto hasta que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas así lo requiriese. Finalmente, primó la importancia del envío inmediato de tropas al Golfo como un “gesto” hacia a los Estados Unidos. Imperaba aquí la necesidad de no repetir “errores del pasado”: los ideólogos de la política exterior menemista sostenían que la tardía declaración de guerra por parte de la Argentina al Eje en 1945 le costó un tratamiento muy diferente al que tuvo Brasil por parte del vecino del Norte. Se consideraba que para obtener beneficios materiales concretos era necesaria una acción rápida de alineamiento.
El 18 de septiembre de 1990, el Canciller Domingo Cavallo anunció la partida de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Armadas argentinas a la zona de conflicto, con la promesa de no ejercer acciones bélicas directas, salvo en situación de defensa. De esta manera, el gobierno nacional daba el primer paso certero en el camino de la nueva política exterior. Ante esto, el Congreso de la nación reaccionó en forma adversa, pues formalmente no fue consultado sobre semejante decisión, ni participó en el diseño de la política exterior.
Reacción del Congreso
Como ya hemos analizado, el presidente Menem se involucró claramente en la elaboración de política exterior concentrando muchas de las decisiones trascendentales en su persona. Guiado entonces por el convencimiento acerca de la necesidad de definir una nueva inserción para Argentina en el orden mundial, envió buques de guerra sin esperar la autorización parlamentaria obligatoria prevista por la Constitución. Dicha decisión se relacionaba con la esperada oposición que plantearían las bancadas de la UCR y el Partido Justicialista en el Congreso.
Esta presunción oficial se confirmó, ya que rápidamente el Congreso se mostró “reactivo” a la decisión presidencial. Por ejemplo, la iniciativa del ex-Canciller radical y entonces diputado Dante Caputo de interpelar a los ministros de Defensa y de Relaciones Exteriores, Humberto Romero y Domingo Cavallo, para que informaran verbalmente en la Cámara Baja las razones del envío de tropas. Incluso, el bloque de senadores del Justicialismo demostró su disconformidad.
Sintéticamente, se identificaron dos grandes planteos dentro del Congreso. Por un lado, un sector mayoritariamente oficialista reclamaba por la unilateralidad de la medida y la no consulta al cuerpo más que por la cuestión de fondo, a saber, el modelo de inserción y política exterior no era cuestionado. Por otro lado, la oposición, encarnada principalmente en la UCR, no sólo se manifestaba en contra por las cuestiones de forma, sino también por la cuestión de fondo, ya que cuestionan la no-consulta al Congreso y el perfil de de la política exterior del gobierno.
Según la visión de Unión Cívica Radical, el diagnóstico sobre los cambios internacionales difirió de la visión unipolar y exenta de conflictos del oficialismo. Planteaba que el fin de la bipolaridad generaría necesariamente un orden multipolar caracterizado por el incremento de la competencia entre los países “del Norte”, por lo que nuevos conflictos, principalmente de naturaleza económica, comenzarían entre los países del norte y del sur. Así, Argentina debía posicionarse defendiendo sus “intereses nacionales” y alinearse con el “tercer mundo”. En síntesis, pregonaban una política exterior occidentalista, tercerista y no alineada, en contraposición a la política exterior oficialista: occidentalista y alineada. Finalmente, y debido a la presión parlamentaria, el 13 de diciembre, el canciller Cavallo anunció que las naves argentinas que se encontraban en el Golfo Pérsico regresarían al país a finales de enero “por una necesidad de rotación natural y de recambio de personal”.
Entendiendo que las reticencias existentes en el Parlamento eran importantes, se subordinó el envío de otras naves argentinas a la autorización del Congreso para su intervención en un eventual conflicto bélico. Un tiempo después, el presidente Menem reiteró a los miembros del Parlamento la necesidad de un urgente análisis parlamentario por la presencia de las tropas argentinas en el Golfo Pérsico.
En efecto, se demostró que, aunque el presidente lo consideraba como una medida axial de su política exterior, el envío de buques al Golfo requería, en última instancia, el apoyo y la legitimación del Congreso. El 23 de enero de 1991, la Cámara de Diputados aprobó la permanencia de las naves en términos de “apoyo logístico” a las fuerzas de la coalición liderada por Estados Unidos. De este modo, el poder Ejecutivo consiguió la ratificación parlamentaria.
Consideraciones finales
Si bien el rol del Congreso fue eminentemente reactivo, porque la gestión directa de la política exterior permaneció en el manos del poder Ejecutivo, los legisladores utilizaron distintas vías indirectas para influir en las decisiones. Y, aunque el Congreso no participó directamente en la formulación de la agenda de política exterior, terminó por validar la misma no sin antes condicionar la actitud del poder Ejecutivo.
Como quedó plasmado en el debate parlamentario entre los dos principales partidos políticos (Justicialismo y UCR), no solo se debatió la medida concreta de enviar buques al golfo. También el centro del debate fue la inserción externa y el modelo de política exterior a aplicar en los próximos años. Una negativa del Congreso en el envió de buques al Golfo hubiese, cuanto menos, retrasado la aplicación de la nueva política exterior nacional, pues hubiese quitado legitimidad al oficialismo.
Por último, se entiende que el Congreso fue efectivo en “presionar” al poder Ejecutivo, que, luego de actuar unilateralmente, debió enviar un proyecto de ley al Congreso para legitimar su acción inicial. Por consiguiente, se aprecia que el Congreso tuvo un rol reactivo, pero fuertemente participativo. Amén de que la resolución de la “controversia” haya sido favorable para la agenda del Ejecutivo, ello no resta importancia a la acción central que tuvo el Parlamento en la legitimación de la política exterior argentina durante el menemismo.
